编者按:加入卡内基之前,作者曾担任总统乔·拜登在国家安全委员会的首席移民顾问三年,并牵头起草了本文讨论的《洛杉矶移民与保护宣言》。今年 6 月,美国总统乔·拜登与 20 位同行在洛杉矶同台,为西半球带来新的移民协议,两周年纪念日。《洛杉矶移民与保护宣言》(洛杉矶宣言)的通过是美洲地区罕见的团结时刻,为 2022 年整个地区面临的挑战提供了集体答案。1 在美国,这也标志着移民管理方式从传统的美墨边境转向全半球范围的方针。2
人逃离自己的国家如今,这一数字已达到 770 万,
使委内瑞拉的难民和移民危机成为世界上最大的危机,甚至超过了乌克兰和叙利亚。3 在新冠疫情爆发之前,大多数流离失所的委内瑞拉人定居在南美洲。当 2021 年公共卫生令解除、边境重新开放时,这种情况发生了根本性的变化。虽然北美经济迅速反弹,但疫情对拉丁美洲和加勒比地区的打击比世界上任何其他地区都更严重。4 移民是首批失业的人群之一。这极大地改变了西半球的移民模式。在南美洲失去了机会的委内瑞拉人和其他移民群体开始勇敢地穿越看似无法穿越的达连隘口,即巴拿马和哥伦比亚之间分隔南美洲和中美洲的茂密丛林,5 跨国犯罪组织非常愿意通过为他们通行提供便利来获利。很快,该地区几乎每个国家都无法承受。
的通过是美洲地区罕见的团结时刻,
为 2022 年整个地区面临的挑战提供了集体答案。这样的时刻会激励各国变得孤立,并推行有利于本国公民而牺牲邻国利益的政策。这可能会造成更多的混乱和二次移民运动。2022 年,西半球的领导人选择在《洛杉矶宣言》下走到一起。本文追溯了导致 2022 年 6 月通过《洛杉矶宣言》的事件,并分析了其三管齐下的方法的影响,该方法侧重于 (1) 稳定流离失所者,(2) 扩大移民的合法途径,以及 (3) 人道的边境执法。本文还将考虑美国领导层在实现《洛杉矶宣言》方面发挥的作用。
年即签署两年后各国已基本接受
《洛杉矶宣言》作为共同责任和合作的概念,以应对最终将影响整个西半球的挑战。6 各国政府不再袖手旁观,也不再积极促进移民涌入北美。人们认识到每个国家都受到了影响,共同挑战的解决方案是共同应对。洛杉矶宣言》也开始影响全球对移民的应对。6 月,世界顶级经济领导人在意大利举行的七国集团峰会上通过了《洛杉矶宣言》的三管齐下的方法。7 这对拜登和西半球各国领导人来说是一项重大成就,他们在 2022 年夏天敢于放下分歧,共同努力。他们共同推出了一种责任分担模式,开始影响全球移民应对措施。
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随着 2024 年全球流离失所者人数达到历史最高水平,
8 美国和所有国家将继续需要强有力的国内移民政策,以确保其边境和社区的有序应对。《洛杉矶宣言》不能替代国内行动。相反,它作为外交政策的 律师数据库图书馆 补充,以扩大这些行动的影响。例如,随着美国采取措施进一步加强边境执法、开辟新的移民途径并向新移民发放工作许可,巴西、哥伦比亚、墨西哥以及这些国家采取类似行动符合美国的利益。
国际移民组织新任总干事艾米·波普在最近的一次采访中说:“我们很少看到移民政策嵌入外交政策中。坦率地说,这才是它应该去的地方。”9《洛杉矶宣言》就是这样的——一种管理移民的外交政策方法和国内努力的力量倍增器。
拜登-哈里斯政府的移民外交
马里亚诺-弗洛伦蒂诺(蒂诺)库埃利亚尔、伊丽莎白·舍伍德-兰德尔博士、克里斯托弗·S·奇维斯
背景在不同的时间、不同的情况下,西半球的 21 位领导 列表提供者 人不太可能就一项雄心勃勃的新移民协议达成共识,尤其是在仅仅经过 9 个月的谈判之后。 上一次西半球的多数国家以这种方式就移民问题走到一起是在 1984 年,当时十个国家签署了《卡塔赫纳难民宣言》。10《卡塔赫纳宣言》是对 1980 年代引发大规模难民危机的中美洲内战的回应。11 2022 年 6 月《洛杉矶宣言》的通过在一定程度上是美洲另一场危机时刻的结果。
与世界其他地区不同,
美洲有着强烈的团结精神和欢迎邻国的传统。12 当委内瑞拉人于 2015 年左右开始大批离开自己的国家时(见方框 1),南美洲各国政府并没有设立营地将委内瑞拉人孤立和排除在普通民众之外。相反,大多数国家都敞开大门,欢迎委内瑞拉儿童进入学校。由于拉丁美洲的国籍法很有利,委内瑞拉移民所生的孩子被授予其所在国的公民身份,并享有相应的权利和特权。
哥伦比亚是委内瑞拉人最大的东道国,到 2020 年为约 200 万人提供了安全避难所。还有数百万人定居在厄瓜多尔、秘鲁、智利和巴西等地。危机初期逃往北美的人大多是较富裕的委内瑞拉人,他们在那里拥有护照、签证和家庭关系。很少有委内瑞拉人敢于穿越危险的达连隘口。
《卡塔赫纳宣言》是对 1980 年代引发大规模难民危机的中美洲内战的回应。2022 年 6 月《卡塔赫纳宣言》的通过在一定程度上是美洲又一次危机时刻的结果。
框 1:委内瑞拉难民和移民危机简史
几十年来,委内瑞拉一直是拉丁美洲最大的经济体之
1980 年代和 1990 年代,委内瑞拉成为数百万逃离哥伦比亚和智利等该地区其他地区冲突的难民的避风港。这个繁荣的国家也吸引了来自欧洲和世界其他地区的移民。在 21 世纪,委内瑞拉陷入了经济和政治动荡。到 2014 年,油价暴跌。能源价格下跌,加上经济管理不善和走向独裁,使该国陷入经济和政治危机,并促使委内瑞拉人在 2015 年左右开始大批离开该国。13
委内瑞拉经历了一场宪法危机
同年 1 月,尼古拉斯·马杜罗政权逮捕了主要反对派领导人后,爆发了一系列抗议活动。2017 年 3 月 19 日,最高法院解散了反对派国民议会。截至 2017 年底,已有 160 多万委内瑞拉人逃离该国。14 委内瑞拉 2018 年的选举将马杜罗的执政时间延长了六年,国际社会普遍谴责其远未达到自由和公平的标准。15
截至 2018 年底,来自委内瑞拉的难民和移民人数已达 300 万。16 到 2020 年 3 月疫情爆发时,这一数字已飙升至 400 多万。17 这与叙利亚难民危机的规模相当。在这两种情况下,危机爆发后的前四年,都有近 5 亿人逃离本国,大多数人最初定居在邻国。18
2020 年,西半球的移民趋势发生了巨大变化。冠状病毒疫情不仅导致全球商业旅行陷入停顿,还暂时冻结了世界各地的移民流动。各国政府以公共卫生为由关闭了陆地边境,除少数例外,移民和难民都留在原地。19
一年后,大多数政府重新开放了边境,移民活动恢复,但形势发生了巨大变化。许多委内瑞拉人和其他定居在南美洲的人口第二次背井离乡,许多人将目光投向北方。
疫情爆发后,三个经济现实因素导致了移民趋势的转变。
首先,委内瑞拉的经济形势每况愈下。委内瑞拉的国内生产总值(GDP)在疫情期间萎缩了 20%(见图 1)。这让委内瑞拉人回国的希望破灭,导致数百万委内瑞拉人逃离该国。20
其次,接收大多数委内瑞拉人的南美国家也遭受了重大的经济困难(见图 1)。21从 2019 年到 2021 年,哥伦比亚的人均 GDP 萎缩了 4.6%,秘鲁萎缩了 5.3%,厄瓜多尔萎缩了 2.8%,巴西萎缩了 11.7%。22智利是唯一一个经济表现良好的顶级接收国,2019 年至 2021 年人均 GDP 增长率超过 10%。
图 1. 美洲主要经济体的人均 GDP(2018-2024 年)
与此同时,北美经济从疫情中迅速反弹,尤其是与南美洲相比。事实上,从 2019 年到 2021 年,美国经济增长了 8.38%,加拿大经济增长了 13.1%。在此期间,墨西哥的人均 GDP 下降了,但降幅仅为 0.7%。23 这意味着,随着 2021 年越来越多的南美移民失业,北美创造的就业机会超过了他们所能填补的。
这场大流行不仅加剧了委内瑞拉长期以来的经济和政治挑战,也加剧了西半球其他地区,包括古巴、海地、尼加拉瓜和中美洲北部。2021 年 7 月,海地总统乔维纳尔·莫伊兹遇刺,使该国陷入了更加不安全的状态。24 在整个地区,大流行之后暴力和犯罪活动有所增加。25 简而言之,西半球具备 2021 年移民的所有必要条件。
在此期间,犯罪分子迅速利用不断增长的移民潮获利。一些长期参与非法毒品交易的拉丁美洲顶级贩毒集团将移民走私也纳入了他们的业务。26 走私者利用社交媒体平台,开始将危险的达连丛林宣传为旅游景点。正如《纽约时报》的一位记者所描述的那样,“每走一步 [达连] 丛林,都有钱可赚。”27 自 2021 年以来,数十万移民报名并支付巨额费用穿越达连隘口,并面临难以想象的恐怖——野生动物袭击、疾病、性侵犯甚至死亡。28
2021 年,西半球又发生了一次重大变化——一位新任美国总统恢复了美国欢迎难民和移民的悠久传统。随着就业持续增长和疫苗普及,这促使移民趋势在疫情后发生了转变。难民和其他移民会随着工作机会而迁移,2021 年,工作机会在达连峡以北。
整个地区的一个爆发点是 2021 年 9 月,一群约 15,000 名海地人从巴西和智利向北迁移,穿过达连峡,穿越中美洲和墨西哥,抵达美国偏远边境小镇德克萨斯州德尔里奥。29 这群人聚集在边境的一座桥下,造成了严重的人道主义局势,墨西哥和美国都难以应对。总的来说,海地移民并不是直接从伊斯帕尼奥拉岛来的。他们在 2010 年地震后定居在南美洲。与委内瑞拉移民一样,居住在南美洲的海地移民是新冠疫情期间和之后最先失业的人群之一。
德尔里奥事件是一个警钟。移民趋势正在发生变化,旧的策略和政策已不够用。越来越多的人一致认为,需要一个新的、覆盖整个半球的战略。建立一个区域移民协议需要各国领导人齐心协力。
德尔里奥事件是一个警钟。30 移民趋势正在发生变化,旧的策略和政策已不够用。越来越多的人一致认为,需要制定一项新的、覆盖整个半球的战略。建立一个区域移民协议需要各国领导人齐心协力。
提案
德尔里奥事件发生后,拜登的国家安全团队于 2021 年 9 月下旬起草了区域移民协议的原始提案。巧合的是,拜登计划在明年与地区领导人举行两次重要峰会——下一届北美领导人峰会和美洲峰会。
该提案建议总统利用即将举行的峰会启动一个前瞻性的区域移民框架,以激励责任分担,并建立一套共同的移民管理原则。为前线移民接收国动员更多的经济支持是当务之急,这对于稳定移民和防止从巴西和智利开始的二次流动至关重要。31 该提案还强调了扩大正规移民途径和加强整个地区边境执法的必要性。2021 年,只有巴拿马、墨西哥和美国等少数几个政府向边境派遣了大量人员以阻止非法移民。2021
年 10 月初,国家安全顾问杰克·沙利文在白宫情况室召集内阁成员举行内部会议,讨论新移民协议的提案。团队讨论了在如此紧迫的时间框架内是否可以谈判达成如此规模的多边协议。毕竟,美洲峰会只有九个月的时间了。一些人怀疑拉丁美洲的左翼领导人会签署美国发起的文件。另一些人则相信,尽管在意识形态上存在分歧,但移民挑战将使领导人团结起来。最后,团队同意推进该提议,拜登签署了该计划,区域移民协议的谈判就此开始。
国土安全顾问利兹·舍伍德-兰德尔和她的团队在白宫带头努力。他们迅速开始起草协议的初步文本,并制定谈判的外交策略。在美国政府内部,副总统办公室、国务院、国土安全部 (DHS)、美国国际开发署 (USAID) 和财政部也各自发挥了关键作用。谈判
北美
拜登
团队的第一步是获得南北邻国的支持。 2021 年 11 月 18 日,美国总统欢迎墨西哥总统安德烈斯·曼努埃尔·洛佩斯·奥夫拉多尔和加拿大总理贾斯汀·特鲁多来到白宫,参加自 2016 年以来的首次北美领导人峰会。这次联合会议意义重大,原因有很多,包括加强经济和安全合作以及协调正在进行的 COVID-19 应对工作。在移民问题上,峰会将三位领导人团结在一个共同的愿景上。在事先谈判的联合声明中,三位领导人呼吁该地区其他国家“与我们一起,通过一项大胆的新的移民和保护区域协议来应对前所未有的移民挑战。”32
哥伦比亚
在加拿大和墨西哥的支持下,拜登团队转向争取该地区其他关键参与者的支持。名单首位的是哥伦比亚。从一开始,哥伦比亚就一直是该地区应对委内瑞拉危机的人道主义行动的领导者。最值得注意的是,前总统伊万·杜克于 2021 年 1 月宣布,哥伦比亚将向居住在该国的 180 万委内瑞拉人提供为期 10 年的临时保护身份。33 此举受到了国际社会的赞扬,34 包括教皇方济各和联合国难民事务高级专员菲利波·格兰迪在内的官员称这是“[几十年来] 这片大陆上最重要的人道主义姿态之一”。35 杜克后来反思道:“我们出于信念这么做了。[委内瑞拉人] 是隐形的,他们无法开设账户,无法工作,无法进入医疗系统。他们实际上就像一个没有未来的社区。”36
拜登的团队知道,任何覆盖整个西半球的移民协议都需要哥伦比亚的大力支持,也需要直接响应哥伦比亚的需求。由于新冠疫情导致哥伦比亚国内生产总值萎缩 4.5%,且该国有近 200 万委内瑞拉人,哥伦比亚各地的社区都在苦苦挣扎。37 如果没有更多的国际支持,该国的欢迎政策可能会随着时间的推移而逐渐减弱。
2022 年 3 月 10 日,拜登在白宫接待了杜克。当两位总统会面时,他们的团队已经进行了数月的谈判,哥伦比亚是拟议移民协议的坚定支持者。作为一种象征性姿态,拜登利用这一时刻,坐在内阁会议室哥伦比亚总统对面,公开呼吁美洲其他国家采取行动:
“我们西半球的移民挑战不能由一个国家或任何一个边界来解决。我们必须共同努力。因此,今天,我呼吁建立一个新的框架,以便该地区各国能够共同管理西半球的移民问题。我们一直在与该地区的合作伙伴讨论这个问题,包括您,总统先生。我们的目标是在今年 6 月美国在洛杉矶主办美洲峰会时签署一份关于移民和保护的区域宣言。