俄罗斯一直将埃及视为中东和北非地区的主要参与者。自 2014 年以来,俄罗斯针对这个人口最多的阿拉伯国家及其地区的战略与苏联在 1955 年至 1967 年期间的做法有诸多相似之处。苏联利用埃及作为进入该地区的战略切入点,利用埃及需要弥补西方在政权危机时期拒绝提供的军事和发展援助。多年后,俄罗斯再次采取这种方法,将埃及作为其在中东和北非的重要立足点。1955
年至 1967 年,在埃及和美国持续紧张的背景下,
莫斯科和开罗之间的军事和经济联系不断加强。1955 年,华盛顿拒绝了开罗的军事和经济援助请求后,埃及转向苏联,与捷克斯洛伐克达成了一项重大武器交易,并从东方集团获得了发展援助。同样,2014 年,埃及总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西上台,面临埃美双边关系恶化的情况,开罗再次依靠莫斯科提供军事和发展援助,并以前所未有的方式加强了与莫斯科的合作,因为前总统安瓦尔·萨达特和胡斯尼·穆巴拉克都坚定地将埃及定位为美国的战略盟友。
纳赛尔统治下的埃苏关系
贾迈勒·阿卜杜勒·纳赛尔于 1952 年 7 月领导一群自由军官发动政变推翻埃及君主制。到 1954 年春,他废黜了当时的国家元首穆罕默德·纳吉布将军;取缔政党并监禁共产党员;并自任总理。但埃及很快就面临重大危机,无论是国内还是国际。尽管以色列和埃及于 1949 年签署了停战协议,但两国军队之间的冲突仍在持续。1955 年 2 月,在一系列小规模冲突之后,以色列军队突袭了加沙,造成 36 名埃及士兵和 2 名平民死亡。此外,还有 29 名军人和 2 名平民受伤。埃及的抗议声震耳欲聋。纳赛尔的合法性在军队内部和更广泛的公众空间中受到质疑。为了挽救 1952 年政变的既定目标(建立一支强大的国家军队)并履行其政府绝不容忍以色列入侵和羞辱的承诺,纳赛尔向美国寻求武器。但当时,美国总统德怀特·艾森豪威尔政府希望埃及重新考虑其对美国支持的中东防御组织 (MEDO) 的反对意见;埃及对美国对军事援助提出的条件感到不满,并担心外国影响。其他西方国家也对开罗的不结盟外交政策感到不满。美国及其欧洲盟友正在推动在该地区建立军事联盟,以对抗共产主义和苏联影响力的蔓延。然而,纳赛尔领导下的埃及拒绝了美国的结盟努力,甚至拒绝加入土耳其、伊拉克和伊朗于 1955 年 2 月宣布的《巴格达公约》——可能是因为该公约包含了中东和平组织愿景的一些内容。相反,埃及参加了 1955 年 4 月在印度尼西亚举行的万隆会议,帮助阐明了对西方或东方集团不结盟的基本原则。埃及政府与加纳、印度、印度尼西亚和前南斯拉夫政府一起,在建立不结盟运动方面发挥了关键作用,该运动最初由全球南方国家加入,并寻求在美国和苏联这两个对立的超级大国之间采取中立立场。在此背景下,西方国家对开罗的外交政策感到不满,没有提供军事援助。
作为回应,纳赛尔转向东方集团,
苏联领导人决定间接向埃及出售武器。1955 年 9 月,前捷克斯洛伐克政府同意向埃及出售苏联武器。喷气式战斗机、坦克、大炮和其他重型装备的销售价值估计为 8000 万美元。“捷克斯洛伐克军火交易”是苏联与埃及交往的开创性进展,埃及人在 1950 年代关于纳赛尔政策的著作中对此进行了描述。这也标志着苏联加入中东和北非大国竞争的行列。
这项军火交易标志着苏联首次向该地区出售武器系统,而出售对象是一个日益反对美国和欧洲外交政策的重要阿拉伯国家。埃及及其阿拉伯盟友认为,这一发展表明苏联和东欧集团支持纳赛尔的决定:(1)拒绝美国推动的中东军事联盟;(2)在不损害独立外交政策的情况下捍卫国家主权和安全;(3)避免屈服于美国和欧洲的条件,即支持埃及必须与埃及签署与以色列的和平协议挂钩。这项军火交易为苏联的参与打开了该地区的大门,尤其是那些信奉纳赛尔政策的阿拉伯政府,这些政策包括拒绝西方军事统治、坚持不结盟作为外交政策原则、促进民族独立运动——埃及支持北非的阿尔及利亚独立运动和非洲大陆的各种独立运动就是一个例子。此外,追随埃及不结盟和独立道路的阿拉伯政府也拒绝在没有公正解决巴勒斯坦人民及其民族愿望的情况下与以色列达成和平。
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苏联向埃及间接出售武器最终开创了与叙利亚
伊拉克(1958 年废除君主制后)、阿尔及利亚(1960 年代)、利比亚(1969 年后)、苏丹(1967 年后)以及北也门和南也门(1970 年代和 1980 年代)政府进行类似销售和直接交易的先例。通过向一些阿拉伯国家出售武器和派遣苏联军事顾问,苏联确立了其作为与美国在中东和北非竞争的大国的影响力。苏联军事影响力的出现为莫斯科发展与中东和 工程师数据库图书馆 北非的更深层次经济联系铺平了道路,再次利用纳赛尔的埃及作为入境口岸。西方政府对埃及的断然拒绝和屈辱条件迫使开罗寻求其他援助和资金来源。
为了实现政府的经济雄心,纳赛尔对在尼罗河上修建水坝寄予厚望,以便为工业化计划和大规模开垦沙漠土地提供急需的电力。纳赛尔的目标是控制水资源和河流洪水,以便将沙漠变成可耕地,提高农业生产力。阿斯旺大坝项目激发了他的想象力,他的政府向国际复兴开发银行(世界银行的贷款机构)和西方国家寻求技术和财政支持。最初,在 1955 年 12 月中旬,世界银行同意向埃及提供高达 2 亿美元的贷款。同月,美国和英国也承诺为大坝项目提供 7000 万美元的援助。
西方政府试图利用这笔财政援助说服埃及取消
但纳赛尔没有放弃这笔交易。此外,他还巩固了埃及作为中立力量的地位,因为开罗电台呼吁阿拉伯民众抗议巴格达条约。结果,美国和英国后来食言,取消 列表提供者 了对该项目的承诺。时任美国国务卿约翰·福斯特·杜勒斯在 1957 年的一份国务院备忘录中写道:“通过与苏联集团的武器协议,埃及对苏联的依赖日益增加,并将其可预见收入的相当一部分抵押给了苏联。”此外,杜勒斯还提到埃及的政治行动,例如“承认共产主义中国、其反西方宣传和决心与苏联集团达成协议”,“令人不安,因为我们宣布愿意协助埃及的重大项目。”
纳赛尔于 1956 年 7 月对苏伊士运河进行了国有化。这一行动是埃及民族独立运动的一项关键要求,纳赛尔旨在体现这一要求。通过采取这一大胆举措,他旨在巩固自己在埃及及其他地区的民族英雄声誉。然而,前中东和北非殖民国家、苏伊士运河公司国有化前主要股东英法却借此事件为借口,在几个月后对埃及发动军事进攻,并于1956年10月29日与以色列联合发动“三国联军”,侵入西奈半岛和苏伊士运河地区。
要求立即停止敌对行动,
三国军队的快速军事推进戛然而止。苏联发出一系列信件,警告侵略者撤军,否则将面临苏联对战争的直接干涉,联合国的共识迅速获得了更多的外交力量。同样,美国也要求立即停火,英国、法国和以色列军队撤出。1956 年 11 月 7 日,敌对行动停止。1956 年 12 月,英国和法国军队撤出苏伊士运河地区,而以色列军队直到 1957 年 3 月才从西奈半岛完全撤出。
三国侵略终结了两个老殖民大国英国和法国在该地区的影响力。此外,苏联证明了其对中东和北非反西方政府的战略承诺,并被阿拉伯独立运动广泛视为盟友。纳赛尔逐渐成为埃及和阿拉伯民族主义的魅力和无可争议的英雄,以及具有巨大号召力的地区领导人。他与苏联为民族独立而进行的战略合作得到了确认,他的反帝国主义政策得到了席卷该地区的民众情绪的认可。
与此同时高坝项目停滞了多年,
直到 1958 年莫斯科决定填补这一空白。它向开罗提供了修建大坝的技术和财政援助。时任苏联总理的尼基塔·赫鲁晓夫为该项目提供了 1 亿美元,从此,两国之间的经济和贸易关系不断扩大,在整个 20 世纪 60 年代塑造了埃及的社会现实。开罗成为阿拉伯社会主义的首都,同时也是苏联支持的国家主导的现代化的首都。大坝工程成为苏联与埃及在发展方面的战略合作的象征,正如苏联与埃及军队的连续军火交易是苏联支持纳赛尔在中东和北非的独立政策的象征一样。1964年,赫鲁晓夫访问埃及,庆祝大坝建设第一阶段的结束。
苏联成为埃及最重要的国际伙伴。例如,赫鲁晓夫为埃及 1962 年干预也门提供了至关重要的军事援助;他在回忆录中写道:“纳赛尔希望将几支军事部队从阿拉伯联合共和国运送到也门,但他没有飞机。我们向阿拉伯联合共和国出售了几架安东诺夫军用运输机。”据美国政府估计,1955 年至 1966 年间,苏联向埃及提供了价值 11.6 亿美元的军事装备,包括 Tu-16 喷气式中型轰炸机和 Su-7 战斗轰炸机。除了高坝项目外,苏联还为赫勒万钢铁厂和其他工厂提供了发展援助。
总之出于需要埃及依靠苏联
的支持来实现其国家独立目标和雄心勃勃的发展计划。每当埃及对武器和经济贸易关系的要求遭到美国和欧洲国家的拒绝,或受到有关其在中东和北非外交政策选择的条件限制时,纳赛尔政府就会向苏联靠拢。苏联则利用与埃及的接触,在政治、地缘战略和经济上在该地区站稳脚跟。
塞西上台后的埃及-俄罗斯关系
目前,俄罗斯采用类似的策略,填补西方的真空,以在中东和北非取得进展,尤其是在埃及问题上。同样,面对国内经济困难和与美国关系不稳定的埃及,也利用俄罗斯的支持来实现自己的目标。
从鸟瞰图来看,两国都将对方视为外交政策战略中的重要力量。自 2014 年以来,现任埃及总统阿卜杜勒·法塔赫·塞西允许俄罗斯将自己定位为经济和军事合作的替代来源;这种方法恰好符合他平衡埃及与俄罗斯和西方关系的战略。
2014 年,塞西在索契首次访问俄罗斯时,俄罗斯总统普京承诺,俄罗斯将增加双边贸易,特别是农产品贸易。通过促进与美国和欧洲国家的合作,埃及开始发展与俄罗斯和中国的更密切关系。同样,从俄罗斯最新的外交政策概念和普京进入第五个任期可以看出,俄罗斯对该地区的外交政策方针受到一些关键利益的影响,包括经济发展、反恐和政治平衡。在 2023 年发布的最新外交政策概念中,俄罗斯将埃及、伊朗、沙特阿拉伯、叙利亚和土耳其列为伊斯兰世界发展关系的关键国家;俄罗斯打算“深化多方面的互利伙伴关系”。在
军事合作方面,在美国援助政策波动的情况下,埃及与俄罗斯的关系也逐渐密切起来。在战略调整中,埃及转向俄罗斯,以使其对外军事援助来源多样化,积极扩大其军事联盟,超越与美国的既定伙伴关系,尽管程度有限。塞西进一步提升军事能力的雄心推动埃及在 2017 年至 2021 年间成为第三大武器进口国。2016 年至 2021 年间,俄罗斯取代美国成为埃及最大的武器出口国,并在 2017 年达到顶峰。订单包括地对空导弹 (SAM) 系统、反舰导弹和战斗机等。埃及希望采购俄罗斯最先进的战斗机苏-35,这一直是埃及和美国之间的一个棘手问题,直到采购停止。
显然,埃及在适当的时候利用与俄罗斯的关系,而不会冒着与美国和欧洲国家长期危机的风险。与此同时,俄罗斯利用与该地区人口最多的国家埃及的关系,重新获得并加强其在中东和北非的影响力。俄罗斯以此挑战了美国既有的影响力。军事合作和援助一直是俄罗斯在这方面的传统手段。在谈到与埃及的双边关系时,俄罗斯外交部长表示:“我们继续扩大我们在所有领域的战略伙伴关系,包括经济、贸易和投资领域……军事和军事技术关系占据着非常重要的地位。”
在美国对埃及援助不稳定的背景下,有必要对俄埃军事合作进行背景分析。2013 年,美国总统奥巴马政府暂停了对埃及的军事援助,但随后在 2015 年改变政策,向埃及派遣了 12 架 F-16 战斗机、20 枚导弹和多达 125 套坦克。(在美国援助暂停期间,俄罗斯和埃及于 2014 年 9 月签署了一项初步武器协议,价值 35 亿美元。)同样,2017 年 8 月,美国总统唐纳德·特朗普政府以人权问题为由扣留了约 1.95 亿美元,并拒绝向埃及提供 1 亿美元的援助。然而一年后,华盛顿批准向埃及提供 12 亿美元的军事援助,包括之前扣留的金额。拜登总统的政府允许大部分分配给埃及的美国军事援助在 2023 年发放,只扣留了约 8500 万美元。
拜登政府在 2024 财年预算中提出了一项总额为 14 亿美元的对埃及双边援助计划,与国会在上一年拨款的金额相同。对美国来说,与埃及的军事合作使其能够畅通无阻地进入苏伊士运河,并在更大的地区安全中发挥至关重要的作用,特别是在巴以冲突中。与此同时,埃及继续利用其与俄罗斯的关系来确保武器销售,并向美国施压,要求其履行援助承诺。另一方面,俄罗斯意识到它不会取代美国,而是利用武器销售来获取经济利益并破坏美国在该地区的影响力。
在扩大经济联系方面,2022 年,俄罗斯是埃及第六大进口来源国,这一地位自 2014 年以来一直保持相对稳定。自俄罗斯入侵乌克兰以来,俄罗斯在埃及小麦进口总额中的份额有所增加,从 2021 年的 50% 上升到 2022 年的 57%。根据埃及央行的数据,2014 年至 2022 年期间,俄罗斯对埃及的外国直接投资 (FDI) 流入与美国和欧洲对埃及的 FDI 相比微不足道。例如,2021 年至 2022 年期间,俄罗斯 FDI 净流量为 3400 万美元,略低于同期约旦对埃及的 FDI;尽管俄罗斯 FDI 净流量在 2023 年增加到 1.226 亿美元,但这还不到当年欧盟 FDI 净流量(18.572 亿美元)的十分之一。
除了贸易,两国最重要的合作是核电站建设。早在埃尔达巴项目之前,埃及就有意从美国购买核反应堆。1974 年,埃及总统安瓦尔·萨达特与美国达成了一项购买八座反应堆的协议。然而,这笔交易从未实现,因为“美国在 20 世纪 70 年代末提出了埃及无法接受的新条件。”在经历了十年的不确定性之后,俄罗斯提出帮助埃及实现其核电站的宏伟目标。2008 年,在埃及总统穆巴拉克的领导下,埃及与美国公司 Bechtel 签署了一份价值 1.8 亿美元的为期十年的合同,为该国第一座核电站提供设计和咨询。但由于双方谈判陷入僵局,埃及最终放弃了 Bechtel 作为合作伙伴。2017 年,塞西和普京签署了埃及第一座核电站的协议,由俄罗斯提供贷款。达巴核电站项目完全符合埃及政府扩大发电能力的愿望。这座核电站也是自阿斯旺大坝以来两国之间最大的经济合作项目。
俄罗斯同意提供总建设成本的 85%(即 250 亿美元)的资金,而当时埃及正从严重的外汇短缺中恢复过来,很少有外国表示有兴趣提供整个核电站。莫斯科还同意为该核电站提供 60 年的核燃料,并负责反应堆中耗尽的核燃料的转移和储存,这进一步将两国联系在一起。最近,埃及已确认试运行将于 2027 年底开始,该核电站在满负荷状态下每年将提供 72 亿至 77 亿立方米的天然气。达巴核电站将包括四座轻水反应堆,用于发电,每座反应堆的发电量为 1,200 兆瓦。
对于俄罗斯来说,埃及核电站是其核出口计划成功的又一例证。这些出口协议不仅为莫斯科创造了收入,而且还带来了长期的深度外交接触,因为核电站的建设需要俄罗斯的长期存在。在土耳其,俄罗斯自 2010 年以来一直在阿库尤建造一座 4,800 兆瓦的核电站,建成后将成为该国第一座核电站。2012 年,阿联酋和俄罗斯签署了一项民用核合作协议,可能为未来与俄罗斯公司签订提供核技术或建造反应堆的合同打开大门。2015 年,俄罗斯与沙特阿拉伯签署了一项核合作协议,尽管该协议没有取得重大进展。最近,在 2024 年 3 月,俄罗斯国有能源公司 Rosatom 与阿尔及利亚能源和矿业部在俄罗斯索契就和平核能应用合作路线图达成一致。
这些例子和其他例子说明了俄罗斯利用埃及作为进入中东和北非的切入点的当代战略。但这一战略并非完全新颖:它反映了苏联的历史做法,即利用埃及的内部挑战和与美国的紧张关系。与以前一样,当代动态也为埃及培育了一种互利且极具机会主义的关系,埃及寻求平衡其外交关系并使其军事和经济伙伴关系多样化。面对美国援助政策的波动,埃及再次向俄罗斯寻求军事合作和经济支持。
苏联和俄罗斯的延续性
总之,在纳赛尔的领导下,特别是在 1955 年至 1967 年期间,西方列强不断拒绝埃及对军事和发展援助的要求,将开罗推向了苏联。当面临埃及和以色列边境的不稳定和国内经济困境时,纳赛尔政府试图利用苏联的援助来实现其雄心勃勃的军事和工业计划。对于纳赛尔来说,这些计划对于实现埃及的民族独立愿望至关重要,例如加强军事能力和建造阿斯旺大坝。苏联填补了西方列强留下的真空,通过对埃及的军事、经济和发展支持,增强了其在中东和北非的影响力。这一联盟不仅为埃及提供了急需的资源,还使苏联能够在该地区建立重要的地缘政治存在,并进入其他中东和北非国家。
萨达特和穆巴拉克采取了不同的政策方针,在各自担任总统期间与美国达成了多项重大协议。但这些交易并未实现,最终促使开罗再次向莫斯科靠拢。自 2014 年以来,塞西一直致力于通过在不同超级大国之间分散赌注来实现该国军事和经济联盟的多样化。
俄罗斯抓住机会填补另一个空白,采用了苏联的历史策略来扩大在该地区的经济联系和影响力。在美国援助不稳定的情况下,埃及越来越依赖俄罗斯的军事支持和经济投资,关键的 El Dabaa 核电站项目就是一个例子。
研究俄埃关系的历史和当代动态至关重要,因为它揭示了地区参与者如何利用大国竞争为自己谋利,从而影响更大的地缘政治环境。 20 世纪 50 年代和 60 年代,埃及战略性地利用了与苏联的关系,在艰难的地区和国际环境中实现了国家独立和发展目标。如今,俄埃合作是美国传统盟友如何驾驭和利用大国之间的竞争来确保军事和经济优势的典范。通过偶尔与俄罗斯结盟,埃及不仅减轻了美国支持变化的影响,而且还从美国和俄罗斯获得了让步和利益。
在这个关于俄罗斯在中东和北非的系列文章中,卡内基学者和外部专家分析了俄罗斯如何利用各种外交政策工具在 1991 年苏联解体多年后重返该地区。本系列文章的作者还研究了俄罗斯政策对中东和北非和平、安全和民主发展问题的影响。