对美国来说，在外交政策上做出战略性改变并非易事。例如，前总统唐纳德·特朗普和现任总统乔·拜登在其政府从阿富汗撤军的努力中所面临的挑战。尽管多年来为该国带来和平与稳定的努力都以失败告终，而且没有证据表明，如果不对美国的做法进行重大调整，情况将有很大改善，但对改变路线的阻力仍然巨大。需要局外人唐纳德·特朗普启动这一进程，并需要长期在内部的人乔·拜登来完成它。20 世纪 70 年代初，美国从越南撤军，今天很少有人会批评它，尽管国内外发生了大规模抗议运动，但撤军也花了数年时间。
要实现战略变革，
选出一位希望变革的总统是必要条件，但还不够。特朗普努力将美国的全球角色推向新的方向，无论其优势和劣势如何，就是一个例子。在他的思想挑战共和党、国会或国家安全官僚机构的既定观点的领域，他受到了阻碍。只有在追求外交政策机构中重要团体已经青睐的目标时，特朗普才会取得成果。例如，他之所以能够撕毁伊朗核协议，是因为这一行动得到了共和党领导人的长期大力支持，但他未能从叙利亚撤军，因为很少有人同意。特朗普的外交政策方针引发了巨大的动荡，但限制了美国在世界上的角色的变化。无论人们认为这一结果是好是坏，它都证明了美国外交政策的连续性力量。
需要一个局外人唐纳德·特朗普来启动这一进程，
一个长期的内部人士乔·拜登来完成它。今天，越来越多的分析人士认为，美国需要进行重大的战略调整。他们认为，如果美国想在未来几十年保持安全和繁荣，就需要在承诺和参与方面更加谨慎。美国超级大国的时代已经结束，美国不能承受随时随地都采取慷慨政策的后果。这并不意味着美国应该退出世界舞台，推翻所有现有承诺，或者不再做出新的承诺。但如果美国不能更严格地履行承诺，不能在某些方面有所收敛，那么它的外交政策可能会变得成本高昂、风险高昂，而最重要的优先事项则会受到忽视。最糟糕的情况是，继续沿着目前的轨迹发展可能会为一场灾难性的全球战争埋下伏笔。
冷战结束后的二十年里，
美国享有无与伦比的霸权，其相对和绝对的军事和经济实力远远超过其他任何世界强国。这种非凡的特权地位使其能够推行政策而不必过多担心其他世界强国如何看待或影响这些政策。主导地位是一种战略奢侈，它使美国能够采取变革性的外交政策议程，旨在建立以自己为中心的自由世界秩序。这种方法最初有其战略逻辑，并取得了很大的成果。美国在 1990 年代帮助稳定了饱受战争蹂躏的巴尔干半岛，增加了民主在中欧和东欧扎根的机会。在此期间，全世界数亿人摆脱了贫困。然而，同样的战略优势也让华盛顿得以在 2001 年 9 月 11 日恐怖袭击事件发生后开展广泛的全球行动，而这场恐怖袭击事件导致华盛顿犯下入侵伊拉克的战略错误，并将阿富汗的反基地组织行动变成了最终失败的国家建设行动。这也导致了美国在欧洲的过度扩张，并为在亚洲的过度扩张奠定了基础。
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这一遗产使美国对世界的态度
无法适应当今和未来的挑战。美国官员长期以来 了解会员披露：博客作者的法律指南 一直担心中国和复仇主义俄罗斯的崛起，但直到最近他们才开始关注其他问题。自 2010 年代中期以来，俄罗斯总统弗拉基米尔·普京发动了乌克兰战争，中国国家主席习近平让美国走上了更加民族主义和自信的道路，美国回避美国实力和合法性相对下降的现实，这反过来又 美国手机号码列表 给美国带来了麻烦。作为世界头号大国，美国现在面临着一个比历史上任何时候都更加多极化的世界。未来几十年，大国动态将决定战争与和平、繁荣与安全、合作与竞争等基本问题。这一新出现的国际现实，加上美国在伊拉克和阿富汗战争中令人沮丧的结果，表明如果美国能够改革和更新其对世界的态度，它将受益匪浅。然而，这样做将极其困难。
美国外交政策涉及世界上每个国家、
每个潜在的跨国问题和每个世界机构。美国对世界的态度也高度制度化。这些现实阻碍了新总统或新政府引入重大变革，特别是如果这种变革涉及更有选择性和更少行动。本报告确定并分析了美国战略变革的主要阻力来源，以便那些寻求改变国家路线的人，特别是在新政府的背景下，能够更好地了解如何做到这一点。
战略变革涉及许多因素，
本报告不能声称已经确定了所有因素。有些因素可能在未来很重要，但过去并不存在。但通过分析自 1945 年以来的战略变革案例，我们的研究确实表明以下因素尤其重要：
重大外部危机
白宫为克服官僚阻力而做出的一致努力
总统愿意花费政治资本来改变路线
行政和立法部门的联合政府
解决变革心理障碍的方法
并非所有这些因素都必须存在才能发生变革。然而，在过去 75 年中，它们出现在几次重大外交政策变革中。外交政策制定方面的学术研究也强调了它们的作用。
指导本报告研究的核心问题是：
战略变革阻力的重要来源是什么？为什么会出现这些阻力？
什么样的外生事件使战略变革更有可能或更不可能发生？
战略变革的支持者可以使用哪些方法来实现他们的目标？
我们考虑了 1900 年以来 30 次可能的战略变革尝试，然后将焦点缩小到 5 次，这些变革均发生在第二次世界大战之后：
哈里·S·杜鲁门政府通过的 NSC-68 号文件，为冷战战略奠定了至少 20 年的基础；
前总统理查德·尼克松从越南撤军，这是现代美国外交政策史上为数不多的成功且有目的的收缩案例之
前总统吉米·卡特试图从韩国撤军，
这是案例研究中唯一未能做出变革的例子；
比尔·克林顿政府在冷战后决定启动北大西洋公约组织 (NATO) 的扩张，重塑了美国在欧洲的安全承诺；
乔治·W·布什政府对 9/11 的反应，美国的目标和在世界上的角色以及实现这些目标的工具发生了深远的变化
对于每个案例，我们都会提出一组基本问题，询问所尝试的战略变革的性质以及推动或抵制这种变革的政治和社会力量。这里介绍的案例并不是对这些事件的详尽研究，而是对政策如何和为何发生变化的简明分析。然后，我们利用相关的二手文献中的发现来支持案例研究，这些文献主要来自政治学，包括美国政治发展、比较政治、国际关系和组织理论等子领域。我们还研究了有关沉没成本的商业文献和有关前景理论、动机理论等的心理学研究。
没有两个外交政策变化的例子在范围或规模上是相同的，单纯的政策变化和真正的战略变化之间没有明确的界限。
没有两个外交政策变化的例子在范围或规模上是相同的，单纯的政策变化和真正的战略变化之间没有明确的界限。 1990 年的一项研究确定了四种类型的外交政策变化，从政策调整到重大的国际重新定位。1 我们关注的是更接近后者的变化，这些变化符合战略性：这些变化本身具有重大影响，或象征着政府更广泛的重新定位努力。值得注意的是，过去 80 年来美国外交政策最全面的战略变化发生在第二次世界大战的全国性考验中。
前国务卿迪安·艾奇逊曾将国家安全委员会 (NSC) 政策文件 NSC-68 称为“我们历史上最重要的文件之一”。1 该文件于 1950 年在杜鲁门执政期间通过，引发了美国外交政策的战略转变，为至少接下来二十年的冷战奠定了基础。它刺激了国防开支的增加，使美国的遏制战略全球化，并摆脱了主要关注核武器的威慑战略。政府和国会内部对 NSC-68 提出了相当大的反对意见。然而，在 1950 年上半年，一系列因素促使该战略被采用，包括人事变动、官僚机构的调动、一致努力推销新战略，以及最重要的 1950 年 6 月朝鲜战争的爆发。
基本原理
1949 年 9 月 23 日，杜鲁门宣布苏联成功试验核武器，震惊全国。2 这份被称为 NSC-68 的政策文件由一个跨部门研究小组起草，最初是根据这一事件重新评估美国战略。3 随着美国原子能垄断的结束，官员们认为美国对苏联的战略优势已不复存在。4 领导这项演习的国务院政策规划主任保罗·尼采担心，如果华盛顿不增加国防开支，美国的常规部队将陷入瘫痪，导致美国过度依赖转瞬即逝的核优势，这很危险。5 他
其他国际事件也促使政策制定者重新评估美国的战略。这些事件包括毛泽东在中国内战中的胜利和 1949 年 10 月中华人民共和国的成立，同月东德的苏联成立，以及苏联和中华人民共和国于 1950 年 2 月签署的《友好条约》。7 这些事件促使 NSC-68 的起草者以广阔的全球视角看待冷战。尼采特别警告称，中华人民共和国可能成为共产主义在亚洲扩张的“跳板”，并警告称，苏联正在深化与奥地利、德国、印度支那和朝鲜的接触。8
-68 中提出的快速军事集结尤其引起争议。国防部长路易斯·约翰逊最初也反对这一战略，他一度将尼采的计划称为“阴谋”。10 参谋长联席会议主席奥马尔·布拉德利同样担心，挥霍无度的国防开支会损害国家工业，而工业是美国实力的决定性因素。11 除了国防机构外，预算局官员也警告说，增加军费开支可能会抑制经济增长。12 即使是那些同情 NSC-68 成员的人——包括前原子能委员会主席戴维·利林塔尔和负责公共事务的助理国务卿爱德华·W·巴雷特——也认为，该决议的许多目标无需大幅增加国防开支即可实现。13
现任和前任外交官也表示反对。例如，凯南不同意这项研究背后的理由，他拒绝接受“由于我们无法控制的事件，‘冷战’突然发生了一些对我们不利的急剧转变”，这是由于苏联进行核武器试验，他认为这一发展是可以预见的。14 前驻莫斯科大使查尔斯·博伦认为，NSC-68 过于简单化了苏联的目标，并在苏联的能力和苏联的意图之间制造了错误的等同关系。15 负责经济事务的助理国务卿威拉德·索普认为，苏联和美国经济之间的巨大差距将限制莫斯科挑战美国的能力。16 此外，中央情报局 (CIA) 认为，克里姆林宫不太可能采取尼采及其合著者所持的那种高度咄咄逼人的姿态。17 著名科学家 J. 罗伯特·奥本海默与凯南的观点一致，他批评 NSC-68 对氢弹的拥护未能结束对核的依赖武器.18
当白宫开始根据 NSC-68 的建议采取行动时，共和党再次提出反对。参议员罗伯特·塔夫脱严厉批评政府放弃了“战略主动权”。19 NSC-68 号文件允许苏联决定美国在何处抵制共产主义的推进，这是根据苏联的威胁而不是独立于对手的客观标准来定义美国的利益。20 塔夫脱还抨击了支出的增加，他认为“政府在和平时期维持自由经济、避免通货膨胀的支出是有限度的”。21 除了国会之外，前总统赫伯特·胡佛也批评杜鲁门推行可能损害经济的激进政策。22 甚至连共和党的国际主义派也批评了 NSC-68 号文件发起的战略转变，后来的国务卿约翰·福斯特·杜勒斯指责杜鲁门政府通过一项“威胁国内公民自由”的计划“导致预算失衡和美元贬值”。23 因此，
尼采还否认 NSC-68 号文件首先相当于战略变化，淡化其重要性，而是将其描述为战略连续性。他继续辩称，NSC-68 号文件并没有打破凯南的方法，而是符合既定的美国原则。33 这种牵强附会的说法反映了这样一种算计：淡化该文件偏离现状的程度将增加其建议被采纳的可能性。34
政府官员不遗余力地确保公众支持 NSC-68 号文件的建议。他们认为，公众希望对苏联采取坚决行动，但可能会对该文件所包含的庞大支出计划感到畏缩。35 因此，政府发起了一场公关运动，以说服美国人民，苏联是一个严重威胁，需要增强军事实力来应对它。NSC-68 的支持者发表讲话，以“煽动情绪”。36 巴雷特呼吁进行“恐吓运动”来推销该文件，37 许多著名官员开始夸大其词地谈论苏联的威胁。38 在这方面，艾奇逊发表了一系列演讲，他警告说：“在世界历史上，从来没有一个帝国主义体系能与苏联所拥有的相比。”39 杜鲁门抨击那些担心该战略会给联邦预算造成漏洞的人，他说“对我们安全的真正威胁不是破产的危险。这是共产主义侵略的危险。”40 朝鲜战争爆发后，他甚至走得更远，要求将武装部队扩充到 350 万人，并宣布进入紧急状态，希望这一行动能“对美国人民产生巨大的心理影响”。41
反共情绪的高涨增强了 NSC-68 号文件的支持者的信心。 1950 年 2 月，共和党参议员约瑟夫·麦卡锡首次指责政府存在共产主义渗透，强调政府需要对全球共产主义表现出“强硬”态度。42 精英舆论和压力团体也发挥了作用，例如当前危险委员会，这是一个反共产主义利益集团，成立于 1950 年底，其成员包括前国防部副部长特雷西·沃赫斯、哈佛大学的詹姆斯·B·康纳特、华盛顿卡内基研究所的万尼瓦尔·布什和前战争部长罗伯特·帕特森。43
尽管做出了这些努力，杜鲁门最初还是因为缺乏成本估算而搁置了 NSC-68 号文件。44 1950 年 6 月朝鲜战争的爆发改变了他的算盘。45 美国官员将朝鲜入侵韩国解读为苏联正在发动国际攻势的证据。46 这次袭击似乎还表明，单靠核威慑不足以阻止共产主义的好战，常规军事集结将47 与此同时，朝鲜半岛从冷战竞争的边缘战场突然转变为美国的高度优先事项，这似乎证实了 NSC-68 对美国安全利益的广泛愿景。48
随着战争的进行，美军面临的挑战引起了政治界对军队战备不足的关注。49 对战争的负面报道对约翰逊和他的财政纪律产生了不良影响。 1950 年 9 月，杜鲁门解雇了他，这或许是增加国防开支的最大反对者。50 而国会则在几乎没有异议的情况下通过了两项补充拨款法案，在 1951 财年拨出的 133 亿美元的基础上又额外拨款 353 亿美元。51 这一行动越过了众所周知的卢比孔河：正如政治学家罗伯特·杰维斯所写的，“一旦预算突破旧的上限，而经济没有崩溃，大部分抵抗就会瓦解。”52 朝鲜战争也使人们重新关注亚洲，并重新关注常规能力对于对非苏联共产主义国家发动有限战争的重要性。53 如果没有朝鲜战争，NSC-68 号文件可能就不会被通过和实施。54
