卡内基亚洲计划的“联盟未来”项目旨在确保堪培拉和华盛顿以新的方式努力实施和整合联盟。该项目探讨如何进行艰难的改革，建立新的合作模式，协调过时的法规，更好地协调国家战略，解决主权问题和风险门槛，并最终改革联盟以迎接更具竞争力的时代。管理未来印度-太平洋安全态势的主要挑战之一将是，美国和澳大利亚作为在维护地区秩序方面具有共同战略利益的联盟伙伴，在未来十年内能够保持各自国防战略的一致性。这项任务并不像某些人（尤其是美国人）认为的那么简单。1
人们普遍认为，堪培拉和华
盛顿各自战略的整合应该很容易和天衣无缝——尤其是因为它与美国的联盟是澳大利亚安全和国防政策的所谓基石。2 然而，有几个因素与此有关。其中一些主要是功能性的，与作战能力有关。虽然通过获得远程打击能力来提高澳大利亚国防军 (ADF) 的整体杀伤力是近期的积极发展，但事实是，澳大利亚在一段时间内不会显著增强独立或联合高端威慑的能力。3
其他因素更为复杂，涉及澳大利亚和美国与地区行为者的关系，这些行为者在未来冲突情景中的态势对于成功的结果至关重要。还有一些因素与对未来冲突可能地理位置的不同假设有关。最后，必须承认，尽管美国和澳大利亚在战略前景上紧密一致，但它们的利益不同，影响着它们各自的威胁认知。这些决定了它们在应对地区突发事件时可能准备使用武力的条件。
必须管理这些挑战中的每一个，
以避免对意图的误解和对澳大利亚对美国作战目标的承诺的性质和目的的错误期望。4 在本文中，我们将更详细地研究这项任务，并提出更好地协调美国和澳大利亚地区防御方法的方法。我们反对将国防优先事项的协调依赖于完全重叠的大战略的观点。事实上，我们发现最近发布的 2024 年澳大利亚国防战略 (Australian NDS) 为更明确地同步国防优先事项提供了一个良好的起点。5 该文件在其广泛的方法中优先考虑通过拒止进行威慑，明确关注国防能力寻求产生的效果。
具体而言，澳大利亚战略强调保持态势感知，
同时具备在持续作战行动中使敌方部队处于危险之中的能力。在此背景下，我们确定了联盟的三个重点领域：根据每个合作伙伴的利益有效部署资源的重要性；需要与地区行为者建立更深层次的关系，以促进美澳联合行动；以及在志同道合的国家加强合作的基础上构建地区弹性网络的机会，无论是否有美国的直接参与。我们得出的结论是，总的来说，在这些主题领域投入精力不仅可以增强澳大利亚和美国的协调，而且还可以促进更加一致的效果——无论是在威慑方面还是在潜在的未来作战行动方面。
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驾驭不确定性：美国和澳大利亚在混乱地区的战略优先事项
目前围绕澳大利亚和美国国防合作的讨论大多较少关注意图问题，而更多地关注澳大利亚如何与美国军队整合以最好地服务于美国的作战优先事项。6 这是一个根本性的 医生数据库图书馆 错误。首先，它错误地假设美国和澳大利亚的战略偏好是同义词。其次，它没有考虑到澳大利亚决策者不会将军事资产在何处、如何以及何时使用等主权选择权外包。
因此，重要的是要认识到，即使不考虑澳大利亚对美国大选的密切关注以及可能推出新的、更坚定的“美国优先”议程，澳大利亚对美国战略目标的支持也绝非普遍保证。相反，澳大利亚的承诺不仅取决于环境和能力。相反，它们将主要取决于澳大利亚对其重大利益可能受到威胁的情况的看法、其为支持华盛顿的战略目标而采取任何有意义的行动的能力，以及对这样做的成本和收益的务实计算。
这方面发挥作用的一个领域是澳大利亚
国内关于战略政策的辩论。最近关于澳英美三边安全协议 (AUKUS) 效用的分歧以及对武力态势合作的相关担忧，就是澳大利亚安全讨论中多元化思维的 列表提供者 一个很好的例子。但它们也反映了更广泛、更长期的内部竞争，即澳大利亚应如何看待其在地区和世界的地位、应将国防开支优先安排在哪里、以及应在多大程度上重视其安全关系。7
包括前澳大利亚总理和前外交部长在内的多位著名战略政策评论员都认为，印度太平洋战略竞争唯一合理的结局是以中国为中心的规则秩序。8 他们认为，在这种情况下，美国将被迫退居到离岸平衡角色，即使不是完全退回到核武装孤立主义。因此，澳大利亚收购美国弗吉尼亚级核动力潜艇（SSN）——最终可能部分由美国海军人员驾驶——是有问题的，这只会使澳大利亚有限的能力更容易成为中国人民解放军（PLA）胁迫的目标。
根据这一观点的支持者
解决方案是澳大利亚优先考虑扩大常规潜艇舰队，采取更加本地化的“澳大利亚防务”姿态，并与中国建立基于相互信任的更深层次关系。这一叙述中的第二个（相关）线索涉及所谓的“诱捕论”：据称澳大利亚在其战略和防御决策上让步主权。这围绕着这样一个主张：美国和澳大利亚军队更紧密的融合相当于堪培拉事实上承诺支持华盛顿做出的任何重大战略选择。因此，堪培拉几乎没有余地在战争爆发时就澳大利亚军事资产的投入进行讨价还价。10 一些支持这一观点的人认为，澳大利亚应该选择一种相当于有原则的武装中立立场——在必要时维护与美国的共同利益，同时采取一种基于务实现实主义的规范性矛盾的拒止威慑姿态，让人想起澳大利亚的针鼹鼠。11 换句话说，他们预见到澳大利亚国防军能够给对手造成太大的痛苦，使占领或军事胁迫的尝试变得可行，但在其他方面产生效果的能力有限。然而，这忽略了更广泛战略的重点，即威慑入侵是澳大利亚需求的必要条件——但不是充分条件。其他人则得出了类似的结论，但更平淡无奇，但他们坚信美国在该地区领导地位一直在破坏稳定，而澳大利亚一直是美国帝国主义的推动者。12
当然，这些观点并不代表官方政策
它们还忽略了几个战略现实：首先，澳大利亚本身缺乏对抗哪怕是中等决心的对手的能力，更不用说像中国这样的大国了。其次，如果对手的射程优势超出了澳大利亚的打击能力，那么就不可能让对手的军队处于危险之中。第三，澳大利亚许多重要的贸易路线都在“澳大利亚防卫”战略寻求保护的周边地区之外13——而且，无论如何，直接入侵澳大利亚本土的可能性不大。最后，缩小美澳联盟将不可避免地导致更难以采购具有足够杀伤力和规模的武器系统，以形成可靠的拒止态势。
这里的目的不是为澳大利亚倡导某种特定的战略愿景，也不是为哪种战略愿景可能占据上风提出理由。只是要指出，澳大利亚的战略方针绝非共识，而且外部和内部的发展都可能干扰澳大利亚当前的思维轨迹。回到 AUKUS 的例子，即使假设弗吉尼亚级潜艇在 2030 年代交付，而 AUKUS 级潜艇在 2040 年代量身定制，澳大利亚要想拥有核潜艇能力，道路仍将漫长。14 甚至有可能在澳大利亚接收第一艘核潜艇之前，该地区的战略竞争问题就已经解决了。
堪培拉的决策者们也意识到了这一点
这也导致了人们对威胁的看法明显以澳大利亚利益而非美国利益为中心。这里的主要分歧之一在于这些重大利益位于何处。在美国，人们习惯于将台湾视为未来与中国发生冲突的主要潜在爆发点。15 这里有一个坚实的逻辑。首先，中国国家主席习近平已承诺在必要时将武力收复台湾，有充分证据表明，他将此视为实现“中国梦”的遗产之一。16 其次，尽管 1979 年《与台湾关系法》在加强战略模糊性方面发挥了重要作用，但中国入侵将迫使华盛顿做出军事回应。17 第三，中国成功进攻台湾将导致第一岛链的突破。这将直接威胁到美国的条约盟友日本、韩国和菲律宾，以及北京在所谓的九段线内声称拥有主权的其他地区。这反过来也可能破坏美国的安全承诺和地区平衡决心。18
然而，尽管澳大利亚一直谨慎支持美国对台政策，但它有意避免承诺在发生冲突时与美军并肩积极参与敌对行动。这是因为澳大利亚并不一定将台湾安全视为其最重大利益的一部分。此外，澳大利亚往往拥有更广泛的规划范围，将常规挑战与低于门槛的灰色地带活动联系起来。在传统的澳大利亚战略思维中，对其利益的主要威胁位于离本土较近的地方，它们包括海上贸易国家通常面临的各种脆弱性——从封锁到入侵情景。19 这在 2024 年澳大利亚国防战略中被定义为澳大利亚的“直接区域”。它包括澳大利亚北部的马六甲海峡和巽他海峡，安达曼海和南海的交汇处，以及托雷斯海峡、帝汶海峡和阿拉弗拉海。更远的地方，它还包括通过西太平洋和珊瑚海与夏威夷和美国大陆的美国基地之间的海上联系。
澳大利亚是否会卷入台湾冲突，如果会，会卷入到何种程度，这个问题并不新鲜。事实上，前外交部长亚历山大·唐纳在 2004 年就面临过同样的问题。诚然，在时任美国总统乔治·W·布什的副国务卿理查德·阿米蒂奇回应说，他预计澳大利亚人会在这种情况下战斗和牺牲后，唐纳很快改变了他最初的反应（澳大利亚将保持中立）。20 然而，这突显了一个事实，即堪培拉认为美国战略政策准则的核心部分更像是次要挑战，有关澳大利亚参与的假设性决定更多地围绕联盟忠诚度，而不是对直接威胁的真正评估。
美澳在台湾问题上的潜在分歧在理论层面也显而易见。 2022 年美国国防战略明确指出，未来最有可能需要美国军队参与的大国战争是：这将是一场高端较量，其中大部分发生在公海上。21 相比之下，2023 年澳大利亚国防战略评估预计，最有可能部署澳大利亚国防军的领域是绿海或沿海作战，而非蓝海战争。22 这凸显了澳大利亚需要一种威慑态势，这种态势可以产生创新的不对称优势，以阻止封锁澳大利亚航道的企图。即便如此，其“一体化部队”概念与过去的规划大相径庭，迫使军队重新规划岛屿防御，23 并需要澳大利亚国防军以前不具备的远程能力。
最后，沿海作战所需的能力与澳大利亚寻求获得的执行能力之间也存在一定程度的脱节。简而言之，尽管核潜艇赋予澳大利亚兵力投射能力，但它们在很大程度上不适合绿水海军作战。它们在部署在深水环境中时更有用，在深水环境中，它们的超高速度和续航能力可能对海上远征军构成不可接受的风险，而且它们的射程可以到达对手的本土。相比之下，常规潜艇在较浅的水域几乎无法被发现，但通常可以被最大的海上目标超越，而且它们在应对与维护澳大利亚安全相关的广泛威慑情景方面的能力有限。
幸运的是，迄今为止发现的美国和澳大利亚利益或原则方面的差异都不是不可克服的，也不会妨碍更有效地协调各自的国防议程。尽管如此，这些差异也不能被忽视——要么错误地假设澳大利亚必然会参与美国领导的作战行动，要么太晚才发现澳大利亚缺乏在未来地区危机中提供很大帮助的能力。这样做的后果是威慑力度减弱，主权风险加剧。此外，堪培拉和华盛顿都有很大的机会通过外交和关系建设最大限度地发挥他们在该地区的地位，而这些机会在战略协调的讨论中往往被淡化——甚至完全没有。因此，我们现在来考虑如何在更广泛的战略发展背景下理解这些挑战和机遇，以确定需要关注的优先领域。
战略的效果？还是效果战略？
与大多数大战略一样，2022 年美国国防战略24 以及随附的国家安全战略 (NSS) 和核态势评估 (NPR)25 主要是抱负性文件。随后，美国国防部在 2023 年发布的一份报告中将中国列为美国的主要“节奏挑战”，26 而遏制俄罗斯的必要性也是 2022 年国家安全战略的核心，因此美国的战略政策试图兼顾全局和具体性。这不仅适用于众多区域威胁领域（包括印度太平洋、欧洲、西半球、中东、非洲和北极），也适用于他们所识别的大量威胁（国家行为者、网络空间、太空、流行病、生物防御、技术、气候变化、粮食不安全、恐怖主义、军备控制、贸易和经济）。27
2022 年国防战略确定了四项优先事项，以应对当代多方面的威胁环境：保卫国土免受多领域中国威胁；遏制针对美国及其合作伙伴的战略威胁；在冲突中获胜，同时特别关注欧洲的俄罗斯和印度太平洋地区的中国；建立一支有弹性的联合部队和国防生态系统。28 这些目标将通过三种方式实现：所谓的综合威慑、战役和建立持久优势，特别是通过与工业界合作开发跨领域的创新能力。29
然而，这并没有告诉我们华盛顿打算如何实施其总体战略和国防政策方针，更不用说如何优化澳大利亚的国防政策以与之保持一致。这里特别值得注意的是综合威慑的概念，它实际上与全政府治国方针同义。30 一方面，它寻求充分整合美国国家力量的杠杆。另一方面，它强调需要与盟友更紧密地合作。但除此之外，它并没有阐明该概念如何应对跨领域和跨领域的威胁和挑战，盟友可以采取哪些不同的措施来更有效地做出贡献，以及如何增强对战略对手的威慑力。
一个有用的替代方法可以阐明美国和澳大利亚国防政策可能更好地协调的核心领域，即通过正在寻求的战略效果的棱镜来看待他们面临的挑战。这样做可以说可以让双方更敏锐地关注期望的结果，而不是以抽象的大战略制定（由于地区变化的速度，这经常变得多余）作为起点。这是 2024 年澳大利亚国防战略采用的主要方法，它指出，通过拒止进行威慑是堪培拉寻求实现其战略目标的主要框架，但更集中地关注如何、在哪里以及用什么能力来利用的问题。
